Europäisches System der Zentralbanken (ESZB)

von Dr. Oliver Budzinski, Dr. Jörg Jasper und Diplom-Ökonom Ralf Tostmann

I. Institution

Zentralbanksystem der in der Europäischen Währungsunion zusammengefassten Staaten, gegründet am 1.6.1998 als Nachfolgeorganisation des Europäischen Währungsinstituts (EWI), das zur Vorbereitung ihrer Schaffung ins Leben gerufen worden war. Das ESZB besteht aus der ⇡ Europäischen Zentralbank (EZB) mit Sitz in Frankfurt a.M. und den nationalen Notenbanken der EWU-Mitgliedstaaten (⇡ Europäische Währungsunion). Letztere verloren durch den Eintritt in das ESZB ihre geldpolitische Souveränität und füllen seitdem auf der Ebene der Mitgliedstaaten eine Funktion aus, die der der Landeszentralbanken im früheren deutschen Zentralbanksystem vergleichbar ist.

Zentrales Entscheidungsgremium ist der EZB-Rat, der den grundsätzlichen geldpolitischen Kurs sowie die Konditionen des Einsatzes der geldpolitischen Instrumente festlegt. Der EZB-Rat setzt sich aus den Gouverneuren der Notenbanken der EWU-Mitgliedstaaten sowie den Mitgliedern des Direktoriums der EZB zusammen. Dies ist als operatives Leitungsorgan für die Umsetzung der im Rat beschlossenen Geldpolitik auf europäischer Ebene zuständig, während die Verwirklichung politischer Leitlinien auf nationalstaatlicher Ebene weiterhin den nationalen Notenbanken obliegt. Das Direktorium besteht aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und maximal vier weiteren Mitgliedern. Bei Abstimmungen in Rat und Direktorium gilt das einfache Mehrheitsprinzip, wobei jedem Mitglied gleiches Stimmrecht zukommt. Eine wesentliche Ausnahme ist die Entscheidung über den Zentralbankgewinn, bei der eine Zweidrittelmehrheit der gewichteten Stimmen der Notenbankgouverneure erforderlich ist. Der Prozess der Aufnahme weiterer Mitglieder in die EWU ist in Form des Erweiterten EZB-Rates institutionalisiert, dem zusätzlich zu den Mitgliedern des EZB-Rates auch die Notenbankgouverneure der aufnahmewilligen Länder angehören. Der Erweiterte EZB-Rat dient der Festlegung von Rahmenbedingungen, v.a. Wechselkursen bei Eintritt neuer Teilnehmer. Derzeit gehören dem EZB-Rat die Notenbankgouverneure von zwölf Staaten an. Dreizehn weitere Staaten (sog. „Pre-Ins“, namentlich Dänemark, Estland, Großbritannien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Schweden, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern) gelten als Aufnahmekandidaten. Um zu vermeiden, dass nach dem Beitritt dieser Staaten zur EWU (Bedingungen vgl. dort) der EZB-Rat aus übermäßig vielen Mitgliedern besteht und damit Entscheidungsprozesse erschwert werden, wird die Anzahl der im EZB-Rat stimmberechtigten Mitgliedstaaten auf 15 begrenzt. Ab dem Zeitpunkt der Euro-Einführung im 16. EU-Mitgliedstaat tritt ein Rotationsprinzip in Kraft. Hierfür werden die Länder des Euroraums gemäß ihres ökonomischen Gewichtes in Gruppen aufgeteilt. Jede Gruppe entsendet im Rotationsprinzip Vertreter in den EZB-Rat, wobei die ökonomisch großen Länder relativ häufiger durch ihren Notenbankgouverneur im EZB-Rat vertreten sein werden als die kleineren. Das ESZB ist bei seinen Entscheidungen von politischen Weisungen unabhängig (Art. 107 EG-Vertrag, ⇡ Unabhängigkeit der Zentralbank).

II. Ziele, Aufgaben und Strategie

Oberstes Ziel des ESZB ist die Gewährleistung der Preisniveaustabilität (⇡ Inflation). Etwas abweichend vom Hauptziel der Deutschen Bundesbank („Sicherung der Währung“) kommt damit besonders der Sicherung des Binnenwertes der Währung bereits de jure ein übergeordnetes Gewicht zu. Eine Unterstützung der allgemeinen wirtschaftspolitischen Ziele der Gemeinschaft kommt für das ESZB nur in Betracht, wenn dies ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisniveaustabilität möglich ist.

Die Aufgaben des ESZB bestehen darin, die Geldpolitik der Gemeinschaft festzulegen und auszuführen, Devisengeschäfte durchzuführen, die offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten zu halten und zu verwalten, sowie das reibungslose Funktionieren der Zahlungsströme zu fördern (Art. 105 II EGV).

Die Zielfestlegung des ESZB erfolgt in Form der Setzung eines normativen Preisniveauanstiegs, der als Definition von Preisniveaustabilität gilt (derzeit ist ein jährlicher Anstieg in Höhe von maximal 2 Prozent des ⇡ Harmonisierten Verbraucherpreisindex (HVPI) vorgesehen).

Geldpolitische Beschlüsse fasst das ESZB auf der Grundlage einer Analyse der Risiken der so definierten Preisniveaustabilität (Zwei-Säulen-Strategie; ⇡ Geldpolitik). Dabei wird zum einen eine wirtschaftliche Analyse durchgeführt, bei welcher kurz- bis mittelfristige Risiken der Preisniveaustabilität auf der Grundlage der Einschätzung aktueller wirtschaftlicher Entwicklungen beurteilt werden. Hierbei finden auch Schocks, die die Wirtschaft des Euroraums betreffen, sowie Projektionen maßgeblicher volkswirtschaftlicher Variablen Anwendung. Zum anderen erfolgt eine monetäre Analyse, die v.a. auf die Beurteilung mittel- bis langfristiger Inflationstrends gerichtet ist. Die monetäre Analyse stellt auf den Zusammenhang zwischen Geldmengen- und Preisniveauentwicklung ab, wobei eine Mehrzahl von monetären Indikatoren, v.a. das Wachstum der erweiterten ⇡ Geldmenge M3, zur Anwendung kommt. Beide „Säulen“ der Analyse werden von der EZB als komplementär angesehen. Dabei soll die monetäre Analyse v.a. dazu dienen, die für die kurze und mittlere Frist gewonnenen Erkenntnisse aus der wirtschaftlichen Analyse aus mittel- bis langfristiger Perspektive zu überprüfen. Ein Automatismus zwischen der Entwicklung der im Rahmen der monetären Analyse verwendeten Indikatoren wie der Geldmenge und steuernden Eingriffen der EZB existiert damit nicht. Zu geldpolitischen Maßnahmen kommt es vielmehr nur dann, wenn die identifizierte Ursache der Abweichung vom Referenzwert der Geldmengenentwicklung eine Gefahr für die Preisniveaustabilität darstellt.

III. Instrumente

Geldpolitische Instrumente müssen auf dem gesamten Gebiet der EWU einheitlich angewandt werden (Grundsatz der Harmonisierung), wobei jedoch das ESZB auf der Ausführungsebene die nationalen Notenbanken in Anspruch nimmt, „soweit es notwendig und sachgerecht erscheint“ (Grundsatz der Dezentralisierung). Dem ESZB steht eine Vielzahl von Instrumenten zur Verfügung, die sich in drei Gruppen untergliedern lassen: Die Offenmarktgeschäfte, die ständigen Fazilitäten und die Mindestreservepolitik (⇡ Mindestreserve).

IV. Beurteilung

Der langfristige stabilisierungspolitische Erfolg des ESZB lässt sich angesichts seiner kurzen bisherigen Arbeitsdauer nur grob abschätzen. Der Anstieg des Preisniveaus im Euroraum lag seit Gründung der EZB verschiedentlich über der normativen Inflationsrate von 2 Prozent, doch muss diese Entwicklung noch als Verbesserung gegenüber der Zeit vor der Gründung des ESZB betrachtet werden, die – im Durchschnitt der Mitgliedstaaten – durch höhere Inflationsraten gekennzeichnet war. Die heterogenen Bedingungen im Euroraum führten allerdings dazu, dass sich aufgrund nationaler Gegebenheiten nennenswerte Abweichungen bei den Inflationsraten der Länder des Euroraums ergaben, auch wenn sich die durchschnittlichen Inflationsraten innerhalb des normativen Preisniveauanstiegs bewegten. In jüngster Zeit hat die Geldmenge als Steuerungsgröße für die EZB sichtbar an Bedeutung verloren, nachdem sie sich für die kurzfristige Steuerung und Analyse ökonomischer Zielgrößen im Konjunkturablauf als wenig tauglich erwiesen hatte. Die an der Geldmenge orientierte monetäre Analyse soll nunmehr nur noch dazu dienen, die Schlussfolgerungen, die sich aus der wirtschaftlichen Analyse ergeben, im Hinblick auf einen mittel- bis langfristigen Zeithorizont zu überprüfen. Sie folgt damit der wirtschaftlichen Analyse und nimmt im Verhältnis zu dieser eine untergeordnete, ggf. korrigierende Funktion ein. Die zunehmende Betonung der Bedeutung weiterer volkswirtschaftlicher Indikatoren als zweite Säule ihrer Zwei-Säulen-Strategie durch die EZB wirkt sich in jüngster Zeit v.a. dahin gehend aus, dass die EZB trotz großer positiver Abweichungen von der Zielvorgabe des Geldmengenwachstums, die etwa seit Mitte 2001 zu beobachten sind, die Zinsen spürbar gesenkt hat. Einige Beobachter sehen in dieser Neuorientierung eine Tendenz zu einer weniger restriktiven Neuausrichtung der EZB, die sich auch in der Neuformulierung des Niveaus des normativen Preisniveauanstiegs von „unter zwei Prozent“ auf „knapp unter zwei“ geäußert habe.

Neben der strategischen Grundausrichtung waren jüngst mehrfach Modifikationen der geldpolitischen Instrumente Gegenstand der Diskussion. So verfügt die EZB – ebenso wie zuvor die Bundesbank – nicht über eine Wechselkurskompetenz gegenüber Drittwährungen, denn diese ist beim Rat der Europäischen Gemeinschaft angesiedelt (Art. 109 EGV). Dies wurde verschiedentlich kritisch gesehen, da hiermit dem Ministerrat grundsätzlich die Möglichkeit eingeräumt wird, durch eine internationale Festlegung der Wechselkurse die Unabhängigkeit der Notenbank zu unterlaufen. Allerdings sind derartige Entwicklungen gegenwärtig nicht abzusehen. Ferner erwog die EZB eine zeitliche Veränderung der Mindestreserveerfüllungsperiode, eine Verkürzung der Laufzeit der Hauptrefinanzierungsgeschäfte und eine Aussetzung der längerfristigen Refinanzierungsgeschäfte. Dies wurde seitens der EZB damit begründet, dass die gegenwärtige Ausgestaltung von Mindestreservesystem und Hauptrefinanzierungsgeschäften bei Zinsänderungen im Markt ein Verhalten der Geschäftsbanken verursache, das zu gravierenden Abweichungen der Geldmarktsätze von der durch die EZB angestrebten Höhe führe. So sollte die zeitliche Überlappung von zwei Hauptrefinanzierungsgeschäften während des Zweiwochenzyklus durch eine Verkürzung der Laufzeit auf eine Woche beseitigt werden, um die wiederholt aufgetretenen Über- und Unterbietungen in den ⇡ Tenderverfahren zahlreicher Hauptrefinanzierungsgeschäfte zu unterbinden. So kam es bei den von Mitte 1999 bis Mitte 2000 durchgeführten Hauptrefinanzierungsgeschäften zu gravierenden Überbietungen, die ihren Höhepunkt im Juni 2000 erreichten, als die Summe der Gebote die Benchmark-Zuteilung um mehr als das Hundertfache überstieg, so dass es zu Zuteilungssätzen von unter einem Prozent kam. Hingegen wurden etwa am 14.2., 11.4. und am 10.10.2001 Hauptrefinanzierungsgeschäfte getätigt, die durch gravierende Unterbietungen gekennzeichnet waren. Die Gründe für das extreme Bieterverhalten der Geschäftsbanken werden in deren Zinsänderungserwartungen gesehen. So kommt es zu Unterbietungen in Phasen, in denen Zinssenkungen erwartet werden. Dabei bewirken die überlappenden Laufzeiten der Hauptrefinanzierungsgeschäfte, dass im Fall der Zinssenkung die Banken nach einer Kreditaufnahme noch vergleichsweise teure Liquidität in ihrem Bestand haben. Sie werden unter diesen Bedingungen eher geneigt sein, den eigenen Liquiditätsbedarf am Interbankengeldmarkt zu decken und nicht – wie dies je nach den individuellen Transaktions- und Besicherungskosten der einzelnen Kreditinstitute unter anderen „Vorzeichen“ möglich wäre – über den eigenen Liquiditätsbedarf im Rahmen der Hauptrefinanzierungsgeschäfte Liquidität aufzunehmen, um diese dem Interbankenmarkt zur Verfügung zu stellen, der durch ein im Durchschnitt leicht höheres Zinsniveau im Vergleich zu dem der Hauptrefinanzierungsgeschäfte gekennzeichnet ist. Das Unterbietungsverhalten der Geschäftsbanken wird noch weiter verstärkt, wenn die Zinssenkung innerhalb einer Mindestreserveerfüllungsperiode erwartet wird. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Banken vor der Zinssenkung ihre Mindestreserve möglichst niedrig halten wollen, um ihr Mindestreservesoll dann erst nach der Zinssenkung zu erfüllen, wenn sich die Kosten der Mindestreservehaltung reduziert haben, während die Erträge vor und nach der Mindestreservehaltung aufgrund der durchschnittlichen Verzinsung identisch sind. Analog kommt es im Fall von Zinssteigerungserwartungen zu Überbietungsverhalten. Über- und Unterbietungen erschweren der EZB die Steuerung des Geldmarktsatzes, da sie ggf. den Einsatz zusätzlicher Instrumente, wie etwa Feinsteuerungsoperationen (deren Einsatz bislang aber auf Extremsituationen beschränkt blieb), erforderlich machen, und zum anderen die Pufferfunktion der Mindestreserve aufgrund der volatilen Erfüllung des Mindestreservesolls eingeschränkt wird. Weiterhin kann es durch die Über- und Unterbietungen zu einer Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Geschäftsbanken kommen. Dies ist darin begründet, dass Kreditinstitute in Abhängigkeit von ihrem Sitzstaat Unterschiede hinsichtlich der Verfügbarkeit und der Kosten der Besicherung von Hauptrefinanzierungsgeschäften antreffen. So können etwa Kreditinstitute mit hohen Beständen an Sicherheiten bei einer Zinserhöhung stärker von Gewinnen auf dem Interbankenmarkt profitieren, weil sie sich in größerem Ausmaß Zugang zu vergleichsweise günstiger Liquidität verschaffen können. Infolge dessen sind unter diesen Umständen Kreditinstitute von geldpolitischen Impulsen unterschiedlich betroffen. Als Konsequenz wurde die Laufzeit der Hauptrefinanzierungsgeschäfte ab März 2004 auf eine Woche verkürzt und die Mindestreserveerfüllungsperioden mit diesen Geschäften harmonisiert. Bereits davor wurde die Einführung des amerikanischen Zinstenders im Juni 2000 mit – dem bis dato angewendeten Mengentender immanenten – Anreizen zum Überbietungsverhalten begründet (steigende Mengengebote der Geschäftsbanken in Antizipation einer sinkenden Zuteilungsquote). In der Folgezeit ging dieses dann auch stark zurück.

Das ESZB ist aufgrund seiner Anlehnung an das deutsche Zentralbanksystem und den Rückgriff auf bewährte geldpolitische Instrumente keine völlig traditionslose Einrichtung, auch wenn sich derzeit eine Abkehr von der von der Bundesbank forcierten geldmengenorientierten geldpolitischen Strategie abzeichnet. Auch die seit der Aufnahme ihrer Tätigkeit zu beobachtende Stabilität des Binnenwertes des Euro dürfte zum weiteren Vertrauensaufbau beitragen. Zwar sieht sich das ESZB einem im Vergleich zur Bundesbank komplexeren Währungsraum gegenüber, doch waren in jüngerer Vergangenheit Tendenzen zu einer Homogenisierung (weitgehend spannungsfreie Wechselkursentwicklungen der späteren Teilnehmerländer, Angleichung von Konjunktur-, Zins- und Inflationsentwicklungen) zu beobachten, die die Erfüllung der Stabilisierungsaufgabe erleichtern, wobei letztgenannte Entwicklungen partiell auf die verbindliche Ankündigung der Schaffung des ESZB selbst zurückzuführen gewesen sein dürften. Eine Heterogenisierung des Währungsgebietes könnte sich infolge der aufgrund des faktischen Wegfalls von Landesgrenzen im Euroraum einsetzenden zunehmenden regionalen und nationalen Spezialisierung ergeben, besonders wenn diese Entwicklung von Skalen- und Agglomerationseffekten verstärkt wird. Allerdings zeigt das Beispiel der USA, dass auch in einem derart heterogenen Währungsraum Preisniveaustabilität ein erreichbares Ziel ist.